文物督发〔2016〕7号?

各省、自治区、直辖市文物局，新疆生产建设兵团文物局，天津、上海、重庆市文化市场执法总队：

为贯彻落实《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》（国发〔2016〕17号）精神，我局对各地上报的2015年度文物安全与行政执法工作和督办查处的文物案件（事故）情况进行了系统的统计分析。现将情况通报如下：

一、基本情况

2015年，全国各地文物部门按照文物安全与行政执法信息上报及公告办法相关要求，积极开展文物执法巡查和安全检查，依法查处和督办文物案件（事故），各省级文物行政部门汇总并向我局报送了年度工作情况。

（一）执法巡查与违法案件情况

接报全国省、市、县级文物行政主管部门及文物行政执法机构开展文物执法巡查238311次，检查发现各类违法行为1084起，已调查处理完毕1034起。对全国重点文物保护单位巡查22309次，发现违法行为77起，已视情节轻重按简易程序改正处理或按一般程序立案查处。

接报各级文物行政部门、文物执法机构立案查处文物行政违法案件142起。其中，查处全国重点文物保护单位发生文物行政违法案件47起，按违法类型分，破坏文物本体案件8起，在保护范围内进行违法建设案件26起，在建设控制地带内进行违法建设案件10起，擅自修缮不可移动文物案件3起；按违法主体分，法人违法案件32起，其他案件15起；按查处结果分，涉嫌犯罪移交公安机关7起，纪检监察机关实施责任追究4起，文物行政部门已实施行政处罚31起，其余案件仍在调查处理。

（二）安全检查与安全案件（事故）情况

接报全国省、市、县级文物行政部门开展安全检查共277188次，发现并整改各类安全隐患107980项，立纠立改46426项，其他不能立纠立改的已责令限期整改。对全国重点文物保护单位检查27862次，发现各类安全隐患4970项，立纠立改4484项，其他正在整改中；对核定为一级风险单位的文物收藏单位检查1620次，发现安全隐患129项，已整改完毕125项，其他正在整改中。

接报各级文物行政部门督察督办或者配合相关部门处置文物安全案件143起。其中，文物火灾事故23起，文物被盗窃、盗抢案件29起，古文化遗址、古墓葬被盗掘案件83起，其他文物安全事故8起。接报全国重点文物保护单位发生安全案件（事故）22起，其中古遗址、古墓葬被盗掘案件11起，文物保护单位被盗窃案件5起，火灾事故6起。接报文物收藏单位被盗案件1起。

二、形势分析

2015年，国家文物局和各地文物部门不断加大执法力度，强化安全监管，取得了较好成效，但文物执法与安全形势依然严峻，且在新时期又暴露出新问题，呈现出新特点，工作任务依然繁重。

（一）行政执法形势

1．法人违法案件多发。一些地方政府或部门、企事业单位不能正确处理文物保护与城乡建设发展的关系，侵占文物保护单位保护范围和建设控制地带，破坏文物历史环境风貌，甚至破坏文物本体。2015年度，国家文物局直接督办案件中，法人违法案件占78%。如，山东省即墨市在实施“即墨古城片区改造项目”中，擅自拆除县级文物保护单位中山街五福巷和多处普查登记文物，新建大量仿古建筑，损失难以挽回。

2．普查登记不可移动文物亟待落实保护措施。2015年度，媒体曝光多地普查登记不可移动文物消失或遭拆除事件，国家文物局对河南省郑州市上街区、福建省福州市仓山区等不可移动文物消失情况进行实地督察，督促依法严肃处理，实施责任追究。

3．传统村落监管有待加强。2015年度，国家文物局组织开展“传统村落文物保护专项督察”，各地反馈在传统村落开发利用中，擅自改建文物建筑、保护范围和建设控制地带内违法建设、文物建筑周边新建住房等问题比较突出。如，湖南省永兴县政府及相关部门在省级文物保护单位板梁村保护范围和建设控制地带内违法新建旅游开发设施，拆除了部分文物建筑。

（二）文物安全形势

1．文物火灾事故呈上升趋势。近年来，各地加快古城镇、历史街区、古村落开发步伐，文物建筑被广泛利用，但相应的防火措施不到位，消防基础设施建设滞后，文物产权人或管理使用单位消防意识淡薄，管理松懈，用火用电不规范，各类火灾诱因增加，文物火灾事故呈上升趋势。2015年国家文物局共接报文物火灾事故23起，比2014年增加5起。其中全国重点文物保护单位发生6起，省级文物保护单位发生6起，市县级文物保护单位发生8起，火灾涉及古城镇、古村寨及文物建筑等。甘肃省兴隆山古建筑群祖师殿、重庆市黄山抗战遗址之草亭、云南省大理拱辰楼和安徽祁门一本堂等发生的火灾事故，损失较为严重。火灾事故主要原因包括电气线路或者电气设备故障、人为纵火或者不明外来火源、使用明火等，其中电气故障是引发火灾的主要原因，人为纵火案件也有所增加，是文物火灾防控的重点。

2．盗窃、盗掘文物案件仍然频发。当前古墓葬被盗掘、文物建筑构件和附属文物被盗卖情况较为严重。2015年，接报全国重点文物保护单位发生盗窃、盗掘案件16起，较2014年增加了3起，河北清东陵、河南洛南东汉帝陵等帝王陵寝和河北献县汉墓、湖北马山墓群、广东唐氏墓群等重要古墓群相继发生被盗掘案件。当前，利用互联网实施组织和联络文物犯罪，跨地区团伙作案，或者多团伙在同一地区同时或交叉作案等，打击和防控文物犯罪仍是长期艰巨任务。

3．文物安全隐患较为突出。从我局组织的文物安全抽查和各地上报的文物安全案件情况看，一些单位不同程度的存在安全管理松懈，制度不落实、人员不在岗、巡查不及时等问题，用火用电不规范、易燃可燃物品随意堆放等各类火灾隐患突出，安全防护设施设备得不到及时有效维护，安全应急预案形同虚设，预案演练流于形式。甚至还有个别单位一边是已发生古墓葬被盗掘案件，另一边却是已通过竣工验收的安防系统不及时接收和使用，长期处于停滞关机状态。

三、主要举措

针对上述形势，国家文物局和各地文物主管部门不断强化执法与安全监管，创新工作方式，坚持防范与打击两手抓，采取了一系列措施。

（一）执法督察措施

1．加大督察力度。组织开展“传统村落文物保护专项督察”，对270处传统村落中的不可移动文物部署进行执法检查，纠正违法行为，整改安全隐患。国家文物局对各地报告、舆情监测、群众举报的124件涉嫌违法事项发函督办，督促查处违法案件46起，行政问责34人，推动黑龙江省哈尔滨市、甘肃省景泰县、山东省即墨市、辽宁省义县等地加强文物工作，落实文物法律法规要求，主动设立文物局。公开曝光重大法人违法案件，遴选公布“2014-2015文物行政执法十大指导性案例”，社会反响强烈。

2．提高监管能力。国家文物局实施“2015年度不可移动文物遥感执法监测”，以县域为单元，运用卫星遥感技术整体核查安徽黄山、河南洛阳12个区县不可移动文物变化情况，核查结果反馈地方政府，督促采取加强措施。江苏省试点建设“文物安全综合管理实验区”，浙江省研发“天地一体”文物执法监管与预警系统，取得实质性进展。

3．接受社会监督。国家文物局印发《文物违法行为举报管理办法》，设立文物违法举报中心，开通“12359”文物违法举报热线、网站。举报中心自2015年8月成立至2015年年末，接办举报事项147件，发挥了重要作用。各地积极创新群众参与文物执法监督机制，北京、杭州、南京等地完善或者建立了文物安全执法志愿服务机制，取得良好效果。

4．推动联合执法。国家文物局与中国海警局联合起草我国管辖海域内文物执法工作办法，指导沿海省份开展水下文化遗产执法巡查。山东省设立了管辖海域文化遗产保护联合执法办公室，开展“水下文化遗产保护和执法演练活动”。会同国家宗教局等五部局联合部署开展“整治违法违规设立功德箱等借教敛财问题专项工作”，严肃查处一批违规行为。

（二）安全监管措施

1．强化安全防护设施建设。国家文物局和各相关省份积极推动文物消防安全百项工程，重点支持407项全国重点文物保护单位安全防护工程项目。各地也不断加大投入，云南省首次安排文物消防专项经费2000万元，落实280处省级文物保护单位消防措施。

2．实施联合检查。国家文物局与公安部联合印发《文物建筑消防安全十项规定》，并赴北京、湖南等地联合开展文物建筑夏季消防检查。组织暗访抽查，督促整改了一批重大火灾隐患，并向社会公布，增强文物安全意识。各地针对本地情况积极开展联合检查，如山西省文物与公安消防部门联合进行多轮次的古建筑消防专项检查，集中开展火灾隐患专项整治。

3．继续推动打击文物犯罪。国家文物局与公安部联合印发了《关于加强打击和防范文物犯罪工作的通知》，共同督促指导辽宁朝阳公安、文物部门破获“11·26”盗掘古文化遗址古墓葬案，抓获犯罪嫌疑人217名，收缴涉案文物1901 件；陕西省开展2015年度打击文物犯罪“雄鹰”专项行动，共破获各类文物犯罪案件172件，打击处理犯罪嫌疑人406人，追缴文物3089件。

4．推动标准建设。国家文物局印发《文物建筑防火设计导则》，启动编制《文物建筑火灾风险评估办法》、《文物建筑电气火灾防控技术规范》等一批文物安全标准。在河北、安徽、四川、新疆、西藏等省份推动开展电气火灾防控、文物安全系统远程监管、田野文物安防专用设备等多项文物安全防护技术的试点研究，取得初步成果。

四、文物执法与安全监管工作要求

2016年度，各地要认真贯彻落实国家文物执法与安全监管法规政策要求，针对当前面临的文物安全形势和特点，全面强化安全监管与执法督察，并重点做好以下工作：

（一）认真学习宣传，落实政策法规。《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》从形势、原则、目标、任务、保障多个层面，完整绘就了新时期加强文物执法和安全工作的发展蓝图，各地要深入学习，认真贯彻，加快构建文物执法督察体系，全面完善文物安全责任体系，推动文物执法与安全监管工作再上新台阶。要认真学习研究《最高人民法院 最高人民检察院关于办理妨害文物管理等刑事案件适用法律若干问题的解释》，加大打击文物犯罪力度，完善行政执法与刑事案件衔接机制。要认真落实国家文物局印发的《文物建筑防火设计导则》、《长城保护员管理办法》、《长城执法巡查办法》和《文物违法行为举报管理办法》等文件要求，研究做好相关衔接工作，确保各项措施落到实处。

（二）完善督察机制，实施暗访抽查。各级文物行政部门、执法机构要完善并实施督察机制，综合采用现场督办、跟踪督办、约谈问责、专项督察等多种方式，督办重大文物违法与安全案件（事故）和重大安全隐患。要将暗访抽查作为常态工作，形成制度，采取不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直插基层、直奔现场的方式，及时掌握真实状况，采取应对措施，落实整改，依法处理。要及时了解和评估本行政区域内文物执法与安全形势，定期总结和通报工作情况，向社会公开文物违法案件与安全事故处置情况，增强全社会文物保护意识。

（三）切实履职尽责，严格文物执法。各级文物主管部门、文物执法机构，要认真履行法律法规赋予的执法职能，主要领导带头，勇于担当，敢于作为，将文物执法作为重点工作和重要抓手，以法治思维、法治方式促进文物保护。要结合本地区工作实际和综合执法改革，全面落实市、县两级文物行政执法职能，省级文物行政部门、执法机构要切实加强指导。要坚持实施文物执法巡查制度，执法关口前移，早发现、处置违法行为。要主动接受社会监督，发挥国家文物局文物违法举报中心和“12359”文物违法举报电话作用。针对法人违法案件多发态势，部署开展“文物法人违法案件三年整治专项行动”，对文物法人违法案件做到“零容忍”，对重大案件挂牌督办，查处结果公开曝光。切实加大长城执法监管力度，有长城资源分布的地区，要组织开展长城执法专项督察、执法巡查，结果反馈地方政府，并向社会公开。

（四）全面整治隐患，严控火灾事故。当前文物火灾形势严峻，各地要高度重视，多措并举，全面抓好抓牢文物消防工作。2016年度各省级文物行政部门要至少组织开展一次文物消防检查与隐患整治的专项行动，重点检查主体责任落实、岗位职责、安全管理措施、应急处置演练等安全管理问题，重点整治生产生活用火、易燃易爆物品堆放存储、电气线路安装敷设、用电设备使用、吸烟燃香烧纸、燃放烟花爆竹等火灾隐患，并对问题和隐患进行分别梳理，逐一督促整改。省级文物行政部门至迟在11月底，要将检查的各级各类文物单位数量、发现的各类隐患及整改详单报我局。同时要强化落实文物单位产权人或者管理使用单位的主体责任，根据国务院《消防工作考核办法》等规定，建立并严格实施考核评价和奖惩制度，对于消防安全检查不力、监管不严、隐患不除、失职渎职造成火灾事故的，要严肃处理；涉嫌触犯法律和纪律的，要依法依纪追责。

（五）积极推动配合，严打文物犯罪。各级文物主管部门要积极协调推动建立或完善公安、文物部门联合打击防范文物犯罪长效工作机制，结合本行政区域内文物资源状况和被盗风险,定期研判，快侦快办大案要案，始终保持高压强震态势。对文物案件频发地区，要协调当地人民政府和公安机关支持，开展公安、文物联合巡查。要切实增强文物安全防控能力，落实主体责任和安全措施。要结合本地实际，强化文物保护专门机构，建立完善专兼职文物保护队伍。对确有较大安全风险的文博单位，要有针对性的配置安防设施设备。对已配置安防设施设备的，要加强日常维护保养，严格值守，确保安防系统运行有效。杜绝已建安防系统不使用不维护、安全值守不在岗、值守期间擅自关闭安防系统、发生报警不处置、发现安全隐患不治理等突出问题，一经发现，要依法依纪严肃追责。

五、工作情况报送事宜

2015年度，全国多数省份按要求报送了文物执法与安全工作和文物案件情况。但也有少数省份对此项工作重视不够，未做到责任到人，统计和填报不及时、不规范，迟报、虚报、瞒报问题较为严重。如，虽经多次催办，仍有个别省份直到2016年2月中旬才上报情况；有的上报信息数据与实际情况不符，直到3月上旬又重新核实补充相关数据。这些都严重影响了全年通报的工作进度。

及时掌握各地执法与安全监督工作状况和各类文物案件（事故）发生情况，是分析研判全国形势、出台政策措施、安排部署工作的重要依据。各省级文物行政部门要高度重视，安排责任人员，按要求及时上报文物案件（事故）和半年、全年文物执法与安全工作情况。自2016年起，《文物安全与行政执法工作情况统计表》分为《文物安全工作情况统计表》（附件3）与《文物行政执法工作情况统计表》（附件4），各省级文物行政部门负责汇总填写上报，相关文物行政执法机构要积极配合。请各省级文物行政部门于4月30日前将本单位文物安全与行政执法填报责任人员信息报我局督察司。今后，凡发生不报、迟报、瞒报文物执法与安全监管工作情况或者文物案件的，将给予通报批评，问题严重的将通报属地人民政府。

附件：

1.2015年全国重点文物保护单位和文物收藏单位安全案件统计表

2.2015年全国重点文物保护单位行政违法案件统计表

3.文物安全工作情况统计表

4.文物行政执法工作情况统计表

5.文物安全与行政执法填报责任人员信息表

国家文物局

2016年3月21日